增发万亿国债，怎么花？谁受益？
伴随外部逆全球化和内部经济增速换挡，财政政策在经济运行中发挥出越发重要的作用，在扩大总需求、激发市场活力和防范化解重大风险中愈发凸显其重要性，赤字规模与结构、专项债限额与余额直接关系到市场预期与实体经济增长。
10月24日全国人大常委会批准增发1万亿元国债和上调赤字规模、授权国务院提前下达新增地方债务限额引发了各方关注，释放出的积极信号促进资本市场止跌回升，也将推动中国经济在今年第四季度和明年持续恢复。总体上看，增发国债、授权提前下达地方债限额是中央根据当前的形势做出的重大决策，是审时度势、因时因势的务实之举，不是所谓的强刺激，仍然是在高质量发展、统筹发展和安全的大框架下的宏观调控。
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中央审时度势，实事求是根据经济社会发展形势做出预算调整，赤字率将上升到3.8%左右，是近年继疫情时期的2020年、2021年预算赤字率突破3%（两年分别为3.6%、3.2%左右)之后，再次“破3”。当下，充分利用中国较大的中央财政空间是必要的，事实上，在1998年面临东南亚金融危机以及暴雨灾害时，中国也做出过预算调整。3%赤字率的警戒线源自欧元区《马斯特里赫特条约》，中国有一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算，赤字仅覆盖一般公共预算，实际上，狭义的3%赤字率早已不能反映财政政策真实的积极程度。预算赤字率突破3%并不意味着放弃财政纪律，财政纪律依赖的是完善的财政管理制度和奖惩体系。
此次增发国债用于特定的减灾防灾建设等八大方面，有利于强弱项、补短板、惠民生。随着近年来中国基建投资快速发展，一系列大国工程先后发挥重大作用，关于基建投资空间和潜力的讨论较多。在减灾防灾比如城市排水防涝、防洪建设等方面，中国的基建投资仍具有较大空间，同时也呈现出区域之间不均衡的特点。此次资金用途针对性强，目标明确，选择了补短板、惠民生的领域，这也是财政保障国家重大战略和重点工作的应有之义。
除此之外，增发1万亿元国债还有四方面作用：一是有利于扩大总需求，推动经济持续向好。当前宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在，增发国债有利于加强基础设施建设，扩大总需求，为四季度和明年的经济运行打下好的基础。
二是有利于提振信心与预期，阻断实体经济下行、金融市场低迷和信心不足的负向循环。一段时间以来，信心不足制约了微观主体经济活动的扩张，影响了投资和消费，当前增发国债超出市场预期，释放了政府稳定经济增长的信号，资本市场止跌回升。
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三是有利于增加可支配财政资金，有利于更好地落实积极的财政政策。今年以来受制于房地产市场总体低迷等，土地出让收入继续大幅下行，政府性基金预算收入持续负增长，制约了财政支出的力度。今年1月～9月一般公共预算收入与政府性基金预算收入和支出低于年初的预算目标，其中，一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和两年平均增速为-4.5%，两本预算支出之和的两年平均增速仅为2.7%。
四是有利于优化债务结构，防范化解地方债务风险。从债务管理看，增发国债后赤字增加并转移支付给地方政府，缓解了地方财政压力的同时优化了债务结构。当前地方债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险，增发国债有利于从总体上优化债务结构，降低地方债务风险。
当然，财政政策并不是孤立的，必须与其他政策结合才能发挥出更好的效果。其一，财政政策要与货币政策协同联动，未来要匹配降准的行动。增发的1万亿国债可能对市场流动性产生一定影响，货币政策有必要从数量和价格上支持财政政策，避免市场流动性紧张以及产生挤出效应。其二，增发国债固然重要，但支出效率和效果更加重要，对于项目的筛选和储备尤其重要，真正将财政资金用在刀刃上。从相关部门发布的信息看，国债转移支付给地方仍将通过直达机制进行，以及按照项目管理。其三，地方政府收支压力有所缓解，但是防范化解债务风险仍是不可忽视的重点工作，与土地出让收入大幅下降相比，1万亿增量资金之外仍需盘活存量资产资源，持续推动财政化债、金融化债，提高债务限额为再融资债券腾出空间、与金融机构协商展期与降低利率、政策性金融机构发放中长期贷款等。其四，增强财政政策不同方式的系统集成性，系统推进财税改革、统筹推进财政政策实施，推动财政政策从“数量规模型”转向“效率效果型”；尤其要重视走在市场预期前面引导预期，加强与市场的沟通。
（作者系粤开证券首席经济学家、研究院院长）
作者：罗志恒
